一、作者介绍

本文作者罗伯特·D·帕特南是当代最杰出的美国政治学家，在比较政治、美国政治、国际关系和政治理论领域作出了卓越的原创贡献。曾担任美国政治学协会主席，2006年荣获政治学界最高奖约翰·斯凯特奖。其代表作《使民主运转起来》和《独自打保龄》是近半个世纪引证最多的社会科学著作，对国内外学界产生了深远的影响。

二、研究缘起

1970年，意大利开展了一场自上而下的民主改革试验，运行了一个多世纪的中央集权体制被打破，权力逐渐从中央被下放到各个地区政府。时身在罗马任教的帕特南注意到，由于民主制度在处于这场改革中的地方来说都是完全新鲜的事物，因此这项改革对于民主制度绩效研究具有独特的意义，遂决定就意大利民主改革开展一项研究。

在研究的初期阶段，帕特南的注意力集中在“连续性和变化”这一问题上，但随着研究的深入，新的问题不断产生。正如帕特南在序中所说，整个研究过程犹如“侦探小说的情节”一般，各阶段的研究环环相扣，本阶段研究的问题往往是上一阶段研究的结果。

三、文本研读

本书共分为六个章节，第一章为导论，其余五章各成一个主体，为不同阶段的研究，呈总-分的结构。正如其名，本书主要探讨了从零开始的意大利民主是如何运转起来的这一问题。

在第一章的导论中，作者首先以倒叙的写作策略，借“沿贯穿亚平宁半岛的公路旅行之人”的视角，生动地向人们展现了意大利民主改革后，仍然存在于意大利南北地区的经济社会差异。接着，作者从公共治理的角度进一步指出，意大利南北地区的差异不仅体现在可见经济社会层面，更体现在更难被直接观测到的公共治理的层面。这里所描绘的南北地区的人文风景差异，为本书讨论的核心问题埋下了一个伏笔。

随后，作者介绍本项研究自1970年就已经开始，他们希望通过对意大利民主制度转型的研究，探索建立高效、敏锐、强大代议制政府的方法。而意大利地区的地区多样性和所实施制度的同一性对于制度绩效研究而言，是得天独厚的条件。

最后就研究设计这一问题，在制度绩效这一概念的概念化和操作化环节，作者从旧有文献中分辨出三种制度绩效评估路径：制度设计、社会经济因素和社会文化。但在本项研究中，由于各个地区政府所实行的民主制度模式相同，因此作者将制度设计设为一个常数。在实际开展研究时，作者及其团队综合采用了定量研究方法和参与式案例研究。

第二章是开展正式研究的第一个环节，在这一环节中，作者主要关注的问题包括：新制度变革对人的政治行为模式的影响？新制度如何改变政治权力和政治影响的分配？改革对政府的行为模式产生了什么样的影响？是否有证据能够说明制度变迁切实影响了政治行为？

新制度主义者认为，制度能够建构政治。但近两个世纪的世界宪政实践则表明，宪法以及制度对政治行为的塑造效果是微乎其微的。因此在很长的时期内，新制度主义仅仅是某种假说，制度理论家也缺乏实际经验材料以佐证自己的观点。而发生在意大利的民主制度改革，则为验证这一假说提供了天然的试验土壤。

对于意大利而言，城市政治——即区域差异与地方共识的结合是其历史遗产的重要部分。其地域差异如此显著，以至于1860年意大利建国时，仅有不到10%的“意大利人”讲官方语言，因此对于意大利历史上的君主而言，建立一个统一的意大利王国并不意味着塑造了一个统一的意大利民族，为强化统一的民族意识，就必须实行中央集权制度。

然而，对于这样一个省内差异小、省间差异大的国家而言，中央集权政府未必能考虑到所有省份的特殊情况，其所下达的政令很可能不能得到完全贯彻实施，政府治理的效率无异会大大降低。

回到改革中，当意大利中央政府最初宣布施行改革时，地方委员对未来充满着憧憬和热情，对改革的前景充满了希望；但随后地方委员意识到，中央政府并不是情愿迅速下放权力，地方政府要获得真正的权力还需要与中央政府开展政治斗争，此时他们转而变得愤怒，在与中央政府的政治斗争中，不少地方委员们对维护自身自治地位的信心大大降低了。好在最终地方取得了斗争的胜利，于1977年签订的616号条令确定了地方政府所享有的各项自治权力，但戏剧性的是，地方政府委员在亲临政事之后，方觉地区治理并非易事，曾有高层官员叹息：“通过1977年的条令，我们终于给了地区足够的绳子让它们吊死自己。”

所幸，在制度运作和地方人士的努力下，下放到地方的自治权发挥了更为积极的作用。基于作者的反复访谈可见，地方委员逐渐将自己的工作视为全职的，而这是制度化增强的一个重要特征；而根据长期追踪调研，原本存在于地方政府的精英政治文化已经逐渐为政治平等文化所取代，意识形态领域的距离也缩小了，党派间宽容也较以往显著增强。值得注意的是，选民的党派对立倾向大约在地区政治精英党派对立弱化之后才逐渐弱化。除此之外，地方委员们的工作重心也发生了改变——他们更加关注效率问题、更关注行政、政治的或程序的改革，而更少强调最终目标、更少关注公正、平等和社会改革问题。相应地，地区委员更少强调不可调和的冲突，转而更强调彼此间的共识。可见，从某种程度上，制度改革消弭了地方委员的“政治性”特质，而增强了地方委员的“行政性”作用，但这至少证明了制度变革的确能够改变人们的政治行为。

然而，纵使地方委员将效率作为工作的首要目标，超过半数的受访者依旧认为意大利地方政府是效率低下的。地方政治家善于要求自治，且其基本政策方向也是值得肯定的，但他们缺乏将其落实的条件或能力。大多数意大利人都希望地方得到更多自治权，希望将维护法律和秩序的权力或曰义务保留在中央政府手中，这是很有意思的一点——意大利人民都是精明的理性人。

政治改革的另一项成果是地区行政地位的上升，随着地方权力的增长，党中央对地区政治家的约束力逐渐下降，与之相衬，人们对政党全国纪律的批判越来越多。而据周雪光教授的研究，村党支部书记权力随着民主选村长制度试运行而相对村长下降的现象在中国也曾发生。有趣的是，随着改革的推进，委员对政府的看法却逐渐趋于温和观点主导的正态分布格局。笔者认为，一方面这是因为地方委员在开始亲自治理地方时，必须对自己的行为负责而不能随意将治理失败归咎于中央政府；另一方面，通过实际治理，更能理解中央政府执政中面临的某些困难，彼此的宽容因此增长。

总体来看，意大利的民主政制改革取得了良好的结果：地方政府相比原来的中央政府更加熟悉地区的现实，更易于回应地方诉求；地方政府开始采用温和、切实、宽容和效率导向的治理策略，促进了地方利益增进。另一方面，改革同样存在缺陷，首先，行政效率并未达到人们预期的结果；第二，改革在不同地区的绩效水平不同，使意大利地方治理陷入马太效应陷阱。

在第二章，作者已经用所列经验事实证明了制度改革能够塑造人的政治行为，将新制度主义从一种假说变为可行的理论。在第三章，作者将选取一些指标量化评估意大利地方政府的绩效。对政府绩效的衡量必须遵循“全面性”、“内在一致性”、“可靠性”以及“与选民评价目标一致”这四个方面的检验，为此，作者从政策制定和内部稳定、政策制定过程和政策实施效果三个维度确定了包括内阁稳定性、立法改革、产业政策工具、住房发展以及官僚系统反应灵敏度等十二个指标测量意大利地方政府的制度绩效。研究结果显示，制度绩效在相当程度上具有稳定性。接着，对社区领导人的调查显示，制度绩效与社区领导人的满意度呈正相关关系。

借助量化分析，作者得出结论：意大利不同地区政府所取得的制度绩效存在明显差异性，这种差异性不仅体现在内部运行、政策制定、政策创新等方面，而且自始存在深刻影响地方社会经济状况。为解释这一差异，作者继续探索。

在第四章，作者希望解释制度作用差异的原因。学界已有多种学说试图解释促进民主政治的条件，如现代化理论就认为“经济发展水平对民主政治有突出的影响……GNP是主要解释变量”。作者所采集到的数据的确表明经济现代性与高绩效的公共制度是相关的，但相关关系不等价于因果关系，数据无法证明现代性是否是绩效的原因。

与现代化理论者相对，新共和主义对制度的运作有着独到的理解。自中世纪意大利政治家马基雅维利起，共和主义者就强调，自由制度的成败取决于公民性格即“公民精神”。新共和主义者认为，公民美德的匮乏会损害自由社会的运转能力。为检验这一理论，作者将其实证化为“民主政府的成功与否取决于其环境接近’公民共同体’理想的程度”。在对’公民共同体’这一抽象概念进行概念化和操作化前，作者首先从哲学维度将其宽泛地理解为“公民参与公共事务的程度”、“政治平等程度”、“共同体内的团结、信任和宽容程度”以及“社团的社会结构与运作状况”。随后作者基于上述哲学理解和直接政治行为确定了四个衡量“公民精神”的指标，分别是：“社团生活的活跃程度”、“读报率”（读报被理解为公民关注社区事务的标志）、“参与全民公决投票率”和“特别支持票的投票率”，其中“特别支持票”作为一项衡量宗派化、庇护倾向的负向指标而存在。

调查数据表明，意大利不同地区的公民精神存在差异，且这种差异大致呈南北分界之态。另一方面，地方政府绩效与该地区社会政治生活同理想的公民共同体的接近程度存在着极强的相关性，二者的相关度达到0.92。与此相比，经济绩效对制度绩效的作用几乎可以被忽略了，甚至可以用公民精神的强弱来解释经济绩效的好坏。

考虑到公民共同体中的生活具有多元性，作者随后对地区政治家、社区领导人以及公众开展了更为细致深入的调查。首先，作者发现在公民精神较弱的地区，寻求私人庇护网络是驱使人们参与政治的首要动机，而在公民精神较强的地区，人们往往基于对公共事务原则性的认知参与政治。基于这一特征，作者认为在公民精神羸弱的地区，政治生活以权威和依附的垂直关系为特征，地方政治往往是精英主义性质的。而在公民精神繁荣的地区，政治平等深入人心，地区领导者的背景往往很普通。两种地区政治在精英主义与大众主义的分野同样也能从当地委员对政治平等主义的认同度上看出，公民精神较弱地区的委员更怀疑政治平等主义，强调强有力领导的重要性。而公民精神较强地区的委员更能达成创造性的妥协、更愿意解决冲突。

接下来，作者考察了上文所排除的“工会参与度”、“政党参与度”以及“教会参与度”与公民精神之间的关联。结果表明，在公民精神较强的地区，人们加入工会更为普遍；有组织的宗教对意大利而言是对公民共同体的替代，教会活动与公民精神呈负相关的关系；意大利政党善于适应各种环境，使得各个地区的政党参与程度相当。但区别在于，公民精神较弱的地区的政党政治同样体现出依附与统治的垂直关系，而非合作与团结的水平关系。公民精神的强弱取决于其特征而非规模。

而在公民态度维度，基于公民精神强弱地区分别具有的种种特征，处于“政治性”社会关系中的弱公民精神地区居民普遍认为自己在政治生活中是受剥削的、被排斥在外、无能为力的，甚至受教育水平的增长也无法改变他们的犬儒主义和疏离情绪，他们所感受到的阶级分化也更为明显。除此之外，弱公民精神地区公众间的社会信任感更低，更多人坚持认为当局应当更严厉地实施法律和秩序（此种景象在同样具有悠久集权历史中国社会中也时有发生）。弱公民精神地区因此面临着一种治理困境，一方面公民精神的缺乏削弱了政府治理效率，另一方面缺乏公民精神的公民又在要求政府能够实现强有力的统治，某种程度上后者所期盼的实际上是一种威权式政治。他们一方面认为公共事务是属于“他者”的事务，很少参与公共事务、对民主原则和妥协冷嘲热讽，另一方面又觉得无力、受剥削和不幸福。

此外，根据实验数据，如社会稳定论、教育水平论、城市化论等既有理论在解释意大利地方政府绩效差异问题时并没有足够的说服力。

綜之，解释制度绩效的一个重要因素是一个地区的政治生活接近公民共同体理想状态的程度，后者还同公民生活满意度以及社会经济发展水平有显著的相关性。接下来，作者试图解释地区间公民精神的强弱区别何以会发生。

于是在第五章，作者研究的中心转而聚焦于意大利历史，自公元六世纪开始意大利便处于某种可被称作“战争状态”的社会环境中，公共秩序成为中世纪的首要社会问题。公元十一世纪左右，意大利半岛出现了两种不同的新型政府：在北部，人们通过具有横向的合作走向自治，在彼此的交易过程中创设出各类习惯法，基于信用和法律的城市国家被建立起来。而在南方，人们则采用了“利维坦”式的策略，让渡一切政治权利，希冀借助一个中央集权的专制国家来确保社会稳定与经济繁荣。

建立初期，两个政权都创造了繁荣并提供了有效的政府治理。但到了13世纪，南方等级制政权解决集体行动困境的局限性开始暴露，而前者的生命力则依旧顽强——经历了瘟疫、饥馑战争与专制政治的意大利北部居民都依然承担着公共责任，共和主义的黄金精神流淌于自治城市后继者的血液中。但在意大利南部，专制主义畅行无阻，为维持垂直依附和剥削关系，横向的社会团结纽带被专制君主摧毁，底层人民陷入内卷化的怪圈，专制君主却能够安享统治地位。

为更精确地确定历史传统与公民精神的影响，需要超越定性描述，作者用近两百年“群众性政党的力量”、“合作社出现率”等指标测量了1860年-1920年间的公民参与传统，结果表明公民参与传统无论与“公民精神”还是与1978年-1985年意大利制度绩效都存在显著的正相关关系。接着，作者在比较公民传统变量和以往的社会经济发展变量在预测当前的社会经济发展水平时的效度差异时，发现公民精神变量实际上比经济发展本身更为准确。即公民精神无法被经济发展水平预测，相反地经济发展水平受公民精神的影响的程度更大。

最后作者在第六章试图解释：为什么历史有力量？为什么公民政治传统能够久经风霜却不曾凋零？

中世纪意大利的社会治安问题实际上可被视为是一种集体行动的困境，在经典的囚徒困境或其他集体行动困境红，对每一方而言，背叛都是一种稳定的均衡策略。

为解决动乱问题，南方人选择了霍布斯式的解决方案——第三方监督执行，即人民向“利维坦”式的中立君主让渡权力，由君主监督人民履行各种义务。但实际上，完全中立的君主和完全免费的仲裁都不存在，专制君主制很可能会演变为上层阶层压迫底层人民的工具。从博弈论的角度看，这种依仗第三方执行的博弈，并不是“稳定的博弈”，任何一方都没有动机改变自己的行为。于是，剥削性、依附性的垂直关系与等级森严的专制制度逐渐扭曲南方人的认知逻辑，使他们形成一种威权的思维定式。

而北方人则选择了基于信用与合作的方式解决集体行动的困境，根据博弈论，当人们进行无限重复的博弈时，合作需要的信任并非盲目的，而是基于对独立行动者的行为的预判，而潜在合作者作出决策所必须的信任、规范和网络即是社会资本。可以认为，正是社会资本的积累使得公民精神具有强大的韧性。

在现代社会中，社会信任由非正式的互惠规范（Norms of reciprocity）和公民参与网络产生。在网状结构的社会中，成功的互惠交易行为将通过人际关系网络的放大作用，不断强化人们的社会信任感，社会资本的发展会带来效率的增长、政府绩效的提升。而在柱状结构的社会中，交易双方本身处于不对等的地位，二者既没有需要共同维护的利益，也没有机会去建立互惠的规范，社会资本自然无从发展，其制度绩效发展也更为迟缓。

综之，帕特南对意大利民主制度的研究表明：首先，一个地区的社会环境和历史深刻地影响着制度的有效性，正所谓“有治人无治法”，制度设计得再严密也离不开一定的环境、氛围。其次，改变正规制度能够改变政治实践，人们可以通过不断试错自我提升；最后，制度历史的发展是很缓慢的，通常以十年为最小的尺度，这意味着民主制度改革并非一蹴而就之事。关心民主与发展的有识之士，需要充足的耐心、信心与热情去建立社会资本，推动民主制度的运转。